Muito embora possa até ser visto como inusitado, tal negócio jurídico não chega a ser incomum.
De imediato, diga-se que a permuta é uma espécie de alienação1 e, como tal, precisa, pelo menos a princípio, se amoldar à legislação de regência das contratações gerais da administração pública e das contratações das empresas públicas e sociedades de economia mista, a saber, a lei 14.133/21 (NLGLC – nova lei geral de licitações e contratos) e a lei 13.303/16 (Estatuto das Estatais), que prescrevem respectivamente o seguinte:
“Art. 76. A alienação de bens da administração pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I – Tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
(…)
c) permuta2, 3, 4 por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;”
“Art. 49. A alienação de bens por empresas públicas e por sociedades de economia mista será precedida de:
I – Avaliação formal do bem contemplado5 6 7,ressalvadas as hipóteses previstas nos incisos XVI a XVIII do art. 29;
II – Licitação8, 9,ressalvado o previsto no § 3º do art. 28.”
Em que pese, como se depreende dos textos legais acima transcritos, a permuta se submeter, como regra geral, ao menos com relação às empresas estatais, a realização de licitação, é preciso destacar a lição de Marçal Justen Filho10 acerca da dificuldade que existia (e aqui colocamos o verbo no passado em razão de o autor estar comentando a lei 8.666/1993) para licitar uma permuta, vez que “a licitação, em tais hipóteses, será bastante problemática. É que o dinheiro é instrumento de troca insuscetível de questionamento e cujo valor intrínseco e padronizado conduz a um critério objetivo de avaliação das propostas. Já quando se cogita de outros instrumentos, distintos de dinheiro, surgem disputas acerca da vantagem ofertada e torna-se mais complexa a seleção da proposta mais vantajosa.”
Mas, começando a responder ao questionamento feito no título desse artigo, registre-se que há precedentes no âmbito do sistema tribunal de contas no sentido de permitir que a administração pública realize a permuta dos seus imóveis com imóveis de particulares, conforme se depreende da seguinte consulta respondida pelo tribunal de contas dos municípios de goiás (TCM/GO)11 ainda sob a égide da lei 8.666/1993:
“1. Consulta acerca da possibilidade de permuta de área pública com área particular, construída ou não.
2. É possível a permuta de imóvel público por imóvel particular, construído ou não, desde que cumpridas as seguintes condições:
a) Presença de interesse público devidamente justificado mediante a realização de processo administrativo que demonstre as razões de escolha do imóvel particular permutado, bem como o preço praticado;
b) Avaliação prévia;
c) Atendimento dos requisitos estipulados na lei local (lei orgânica ou lei ordinária municipal) para permuta de bens imóveis do município; Pontua-se que, apesar de não haver disposição legal, é possível a realização de chamamento público (prospecção de mercado) caso o município entenda ser oportuno e conveniente”
Na esfera interna corporis da administração pública registre-se o entendimento da advocacia geral do estado de minas gerais (AGE/MG)12(analisado sob o prisma da lei 13.303/16 e pela lei 8.666/1993) sobre o tema aqui debatido:
“DIREITO PÚBLICO. PERMUTA. ART. 533 DO CC. CONTRATO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO AMPLO. REGIME DE DIREITO PRIVADO PARCIALMENTE DERROGADO PELO DIREITO PÚBLICO. ART. 533 DO CC. PERMUTA DE BENS MÓVEIS E IMÓVEIS. ART. 17, INC. I, “C”, E INC. II, “B”, DA LEI 8.666/1993. ART. 29, INC. XVI, DA LEI 13.303/16. PERMUTA DE SERVIÇOS. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DAS PREVISÕES LEGAIS E ESTATUTÁRIAS. Em linhas gerais, é possível apontar as seguintes orientações no que diz respeito à celebração de contrato de permuta:
1. A celebração de contrato de permuta deve observar os princípios insculpidos no caput do art. 37 da constituição, bem como ser voltada à satisfação do interesse público, tanto no que diz respeito à alienação quanto à aquisição.
2. A permuta somente poderá recair sobre bens e serviços/direitos passíveis de contratualização relacionados aos objetivos institucionais e estatutários.
3. Os bens, serviços/direitos permutáveis devem ser economicamente mensuráveis e seus valores compatíveis com os de mercado.
4. Os bens ou serviços/direitos transacionados/permutados devem guardar correspondência de valores entre si.
5. Quando envolver imóvel, a permuta somente poderá se dar por outro imóvel de valor equivalente, não admitindo permuta por bens móveis ou serviços, nos termos da lei.
6. Na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.
7. A elaboração do instrumento contratual deve se dar no contexto de procedimento administrativo que observe a legislação de regência, inclusive as cláusulas essenciais, os princípios do direito administrativo, a motivação do ato administrativo, a avaliação prévia que comprove a correspondência econômica entre bens e serviços permutados, observada a precificação de mercado, entre outros requisitos.”
Analisando os entendimentos do TCM/GO e da AGE/MG vamos destacar inicialmente a remissão que aquela Corte de Contas fez quanto aos “requisitos estipulados na lei local”.
Neste particular, cumpre lembrar aqui do art. 17, I, “c” da lei 8.666/1993, vez que na ADIn 927-3/RS, o STF conferiu interpretação conforme a constituição para limitar a aplicação das restrições de doação e permuta de bens especificamente ao âmbito da união.
Assim, os entes subnacionais podem legislar sobre a permuta de seus próprios bens públicos, de modo que eventuais ditames da legislação local irão preponderar sobre as disposições da lei 14.133/21 e da lei 13.303/16.
Mas, na ausência de legislação local, nos parece evidente que, apesar de o art. 76, I, “c” da NLGLC fazer expressa referência à união, estados, DF e municípios podem se valer voluntariamente do permissivo legal para realizar permutas de imóveis, vez que tal aplicação voluntária não vulneraria o que restou decidido pelo STF na ADIn 927-3/RS.
Outro inafastável destaque sobre os entendimentos do TCM/GO e da AGE/MG é o de que em razão da expressa redação art. 76, I, “c” da lei 14.133/21, não é mais sustentável asseverar que “quando envolver imóvel, a permuta somente poderá se dar por outro imóvel de valor equivalente”.
No mais, mesmo tendo sido proferidos à época da lei 8.666/1993 os entendimentos do TCM/GO e da AGE/MG seguem, nos moldes alhures, plenamente aplicáveis e servem como um bom norte também para os operadores do direito que não estão sujeitos originariamente aos seus influxos.
Para finalizar, não tendo a lei 13.303/16 tendo editado uma regra específica para a permuta, ficamos diante da curiosa situação em que as empresas públicas e sociedades de economia mista precisam licitar para realizar permuta de imóveis (vez que a permuta é uma alienação) ao passo que os demais órgãos e entidades da administração pública não precisariam, vez que a lei de regência expressamente caracterizou a situação como uma hipótese de licitação dispensada.
Destarte, para não criar uma idiossincrasia sistêmica, vez que as licitações e contratações das estatais deveriam ser regidas por parâmetros mais singelos que os dos órgãos, autarquias e fundações, uma solução possível seria a de genericamente as estatais fundamentarem suas permutas de imóveis como hipóteses de inviabilidade de competição (art. 30, caput do estatuto das estatais) e mencionarem expressamente a paradoxal situação que envolve o art. 76, I, “c” da lei 14.133/21.
Ante o exposto, concluímos que sim, é possível haver permuta entre imóveis públicos e particulares nos moldes aqui delineados.
